龙游县村（社）合法性审查工作指引

（征求意见稿）

根据《浙江省行政合法性审查工作规定》(浙江省人民政府令第393号)《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》(浙委办发[2017]11号）《浙江省县乡合法性审查质效提升改革工作实施方案》(浙委法办发[2023]7号)和《衢州市司法局等5部门关于进一步深化乡镇（街道）合法性审查和村（社区）合法性审查服务工作的通知》制定本指引。

一、审查范围

(一)定义

村(社区)以村规民约等自治章程明确的，涉及重大公共利益或直接关系相关群体切身利益的涉法事项，如决策事项、合同协议、管理事务等，纳入合法性审查范围。

(二)特征

1.主体要素:制定主体或一方当事人为村(社区);

注:协议主体也可为村(社区)集体出资的企业;

2.目的要素:

(1)对本村(社区)经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或直接关系相关群体切身利益;

(2)实现村(社区)自治管理或公共服务目标;

(3)依据法定职责、法定程序或内部管理要求履行审批或管理职能。

(三)目录清单编制

1.村(社区)可按照实际需求，结合本村实情制定合法性审查事项目录清单,亦可围绕特色产业发展需求或工作实际编制个性化目录清单。

2.不同于具体事项清单，目录清单要反复适用，是具体事项的类型化、抽象化。村(社区)可结合上级下发的参考事项清单，围绕近三年的决策事项、合同协议和管理事项等，概括归纳出审查事项目录清单，并设置兜底规定。

3.可以将参考事项清单中明显无需纳入目录清单的事项予以排除。

二、送审材料

(一)村级决策事项提交合法性审查时，村(社区)主要提供下列材料:

1.决策材料草案;

2.决策背景材料及相关说明材料(如前期会议纪要等);

3.合法性审查办理流程单;

4.其他所需材料，包括有关法律法规规章和文件等依据、有关部门和单位意见(如社会公共建设项目需提交县级相关主管部门意见)、专业机构的咨询意见以及风险论证材料等;

5. 送审草案若为章程及公约或各类规划的，需提供起草说明。

(二) 村级合同协议提交合法性审查时，村(社区)主要提供下列材料:

1.合同草案(含合同附件);

2.背景材料和合同相对方的资质和履约能力等主体情况；

3.合同内容可行性分析及其重要条款说明；

4.合法性审查办理流程单;

5.中标文件等定标材料(非必选项，如果涉及需提供);

6.其他所需材料，包括有关法律法规规章和文件等依据、有关部门和单位意见(如村级工程项目合同需提交市自然资源和规划局等市级相关主管部门意见)、专业机构的咨询意见以及风险论证材料等。

(三)村级管理事务提交合法性审查时，村(社区)主要提供下列材料:

1.事务材料草案;

2.背景材料及相关说明材料;

3.合法性审查办理流程单;

4.其他所需材料，包括有关法律法规规章和文件等依据、有关部门和单位意见(如社会公共建设项目需提交市级相关主管部门意见)、专业机构的咨询意见以及风险论证材料等。

三、审查要素

(一)主体审查

1.制定主体

村(社区)开展决策、订立协议或进行管理的相应职权，应符合法律、法规、规章等规定。

2.排除主体

下列单位、机构不得开展村级重大涉法事项:

(1)未经合法委托或合法授权公民、法人或其他组织;

(2)临时机构;

(3)其他不具有村级自治管理职能的机构。

(二)程序审查

1、决策事项

(1)对于决策背景材料及相关说明材料，应当审查前期调研论证是否充分;

(2)征询过有关部门和单位意见的，应当明确意见实质内容和决策内容是否保持一致;

(3)对于需经村民代表会议讨论决定方可办理的决策事项，应当审查前期是否经过表决程序。

2.合同协议

(1)协议事项属于应当通过招拍挂等法定程序确定对方当事人的，应当审查是否已经履行上述程序;

(2)通过招拍挂等法定程序确定合同对方当事人的，应当审查拟订立的合同文本与公告文件中的实质性内容是否一致。

3.管理事务

(1)涉及农村宅基地申请的，对申请材料初审和公示环节是否符合法律法规要求，对于反馈结果应当予以登记，有瑕疵应当一次性书面告知补正或者更正内容;

(2)涉及村级财务的，是否严格按照“三资”管理要求落实开展。

(三)内容审查

1.是否符合法定权限

(1)审查要点:事项具体内容是否超越村(社区)的法定权限，比如协议所涉事项是否可以以协议形式约定。

(2)常见问题

①事项内容属于其他单位职责。村(社区)不能越权制定其他区域范围或主管部门的决策。如辖区内学区划分，属于教育行政部门的职权，村(社区)不得自行制定;

②事项内容属于市场自主决定的。例如涉及国有企业、集体企业自主经营权的事项，应当由企业按照《公司法》及其公司章程的规定作出决策，其他单位不得直接作出其他规定。

③事项内容属于缺少法律依据。例如偷盗、故意损坏财务的，按标的进行十倍赔偿。条款属于村（社区）自行创设高额惩罚性赔偿，既无法律授权，也超出民事损害赔偿的填平原则，在司法实践中易被认定为无效；且村（社区）作为基层群众性自治组织，不具备强制执行权限，相关条款难以实际执行。

2.内容是否符合法律、法规、规章和国家政策规定

(1)审查要点

①提供的事项依据是否准确、充分;

②是否符合法律、法规、规章等规定;

③是否符合上级政策要求。

(2)常见问题

①事项内容明显违反上级政策明确规定，或者随意扩大或缩小其适用范围的;

②事项内容适用依据错误、遗漏、已废止、失效、未生效的;

③与周边相似村(社区)明显不平衡，容易引发社会矛盾或者舆情。如涉及土地征收、房屋征迁，城中村、旧城区(棚户区)改造中涉及安置方面的村规民约条款明显不平衡，差距巨大的。

3.属于合同协议的，是否符合群众集体利益

(1)审查要点

①结合协议是否为实现村级管理或公共服务目标、是否符合群众利益、村集体利益、是否损害国家利益和社会公共利益等方面;

②所涉及的资金、价格等是否在公平合理范围内；

③合同条款的完备性、权利义务的对等性等情况。

(2)常见问题

①合同条款不够具体确定，有遗漏;

②规定限制公平竞争等排除性条款;

③村(社区)作出超越职权范围或无能力承担的承诺；

④合同条款是否系双方自愿达成，即双方的意思表示是否真实。

四、审查意见书

村(社区)法治审查员完成合法性审查后，应当根据下列不同情况出具相应的审查意见:

1.事项内容不存在合法性问题的，提出“事项合法”的意见;

2.事项内容存在可以修改解决的合法性问题的，出具“事项内容应当予以修改”的意见，并可以提出具体的修改建议;

3.事项内容未依法履行有关程序的，出具“事项需要补充履行相关程序”的意见;

4.事项内容存在合法性问题的，出具“事项不合法”的意见，同时说明存在的问题和理由。

附件：1.村（社区）自审清单（模板）

2.乡镇助审事项清单（模板）

附件1：

村（社区）自审清单（模板）

一、审查事项

1、村级各类合同（含承包、租赁、建设、服务等各类协议）

2、村级重大事项决议（含集体资产处置、资金使用、项目建设等相关决议）

3、村规民约、社区居民公约（含修订、完善后的版本）

4、直接关系村（社区）居民或者第三人重大权益的各类事项

5、其他依法依规需要进行自审的村（社区）事务

二、审查要点

1、主体资格合规：合作方（承包人、施工方等）资质、身份信息真实合法，符合相关事项从业要求；信用状况良好，无失信被执行人记录；涉及村干部及近亲属等利害关系人，已按规定履行回避程序，无利益输送隐患。

2、决策权限合规：审查事项属于村（社区）自主决策权限范围，不超越法定职权；不违规处置集体资产、资源，不违反基层小微权力运行相关规定。

3、决策程序合法：涉及重大事项的，严格履行党员议事、村（社区）“两委”商议、村民（代表）会议表决等法定程序，参会人数、表决票数符合相关规定，会议记录、签到表、表决材料完整规范，全程可追溯。

4、合同条款规范：合同双方权利义务对等明确，无显失公平情形；租赁期限、租金标准、付款方式、违约责任、解约条件等核心条款清晰具体，符合法律法规规定；无霸王条款、永久租赁、违法承诺等违规内容，合同文本规范、要素齐全。

5、文件内容合法：村规民约、社区公约、决议、合同等各类文件，内容不违反国家法律法规、规章及上级政策要求，不与宪法、法律相抵触，不损害国家利益、集体利益、村（社区）居民合法权益及第三人合法权益。

三、自审说明

1.本清单用于村（社区）各类事项事前自审、内部初审，由村（社区）“两委”牵头，村务（居务）监督委员会配合开展审查工作。

2.自查过程中需逐项核对审查要点，如实填写自查结果，对不符合要求的事项，及时整改完善后再推进实施。

3.自审完成后，相关自查材料、整改记录一并归档留存。

附件2：

乡镇助审事项清单（模板）

一、助审事项

1.涉及村社集体经济项目或重大公共利益的；

2.直接关系村社居民或者第三人重大权益的；

3.需要通过村民代表会议表决的；

4.标的金额xxx元以上的村社项目合同；

5.涉信涉访疑难复杂矛盾纠纷协调调解；

6.其他需要联审会商的涉法事务。

二、审查要点

主体权限：是否超越法定职权、是否具备主体资格

程序合规：民主议事、公示听证、风险评估、集体决策是否到位

内容合法：不与法律、法规抵触

权益保障：不减损群众合法权益、不违法增设义务

公平竞争：无地方保护、排除限制竞争条款

条款规范：权责清晰、期限合法、违约责任明确、无无效条款

三、送审材料

事项草案/合同文本

起草说明、政策依据、上级文件

民主议事记录、公示照片、征求意见情况

风险评估、公平竞争审查、部门会签意见

村（社）法律顾问初审意见、相关权属证明

四、助审工作台账

受理登记：编号、事项、送审单位、经办人、时限

审查记录：要点、依据、问题清单、修改建议

审签流程：初审→复核→审定→出具意见

归档留存：全套材料+审查意见书+整改反馈