翁某某不服龙游县东华街道办事处行政处罚行政复议案件

衢龙政复〔2023〕30号

申请人：翁某某。

委托代理人：吴林平，浙江游龙律师事务所律师。

被申请人：龙游县东华街道办事处。住所地：浙江省龙游县龙洲街道龙翔路539号。

负责人：陈毅超，主任。    

申请人翁某某请求撤销被申请人龙游县东华街道办事处于2023年4月10日作出的衢龙东综执罚决字〔2022〕第100***号行政处罚决定书，于2023年5月11日向本机关申请行政复议，本机关受理后依法进行了审查；后因本案情况复杂，于6月28日经批准行政复议期限延长至8月9日，现本案已审查终结。

申请人称：申请人系龙游县东华街道某某小区*幢*单元***室房屋所有权人。2023年4月11日，龙游县东华街道办事处向申请人作出了衢龙东综执罚决字〔2022〕第100***号行政处罚决定书，认定申请人作为房屋使用人在对龙游县东华街道某某小区*幢*单元***室房屋装修过程中拆除设备平台处房屋外墙的行为违反了《浙江省房屋使用安全管理条例》第十条第一款的规定，构成违法进行房屋装修的行为，并决定责令申请人自收到行政处罚决定书之日起六个月内改正违法行为（将原设备平台房屋外墙恢复原状），处罚款70000元。申请人认为，该处罚决定书适用法律错误，程序不合法，应予撤销，具体理由如下：

一、处罚决定书认定申请人在房屋装修过程中拆除设备平台处房屋外墙的行为，违反了《浙江省房屋使用安全管理条例》第十条第一款的规定属于适用法律错误。《浙江省房屋使用安全管理条例》（以下简称“条例”）第十条规定：“住宅房屋装修不得拆除、变动房屋基础、梁、柱、楼板、承重墙、外墙等建筑主体或者承重结构，不得超过原设计标准增加房屋使用荷载。”从文义解释上看，此条款中的外墙必须是涉及建筑主体或者是承重结构。而本案中，申请人在房屋装修时拆的是房屋北侧设备平台的墙体，该墙体并非房屋建筑的主体或者承重结构，从形式上看，该墙体上设有窗户，只是为了隔断房间与设备平台，应当属于住宅内的普通隔墙。若被申请人要适用《条例》第十条规定对申请人进行行政处罚，应当由第三方机构或者有资质的部门认定拆除的墙体属于建筑主体或者承重结构，或者申请人的装修行为导致超过原设计标准，增加房屋使用荷载。显然，现被申请人没有上述证据的情况下适用《条例》第十条，对被申请人进行处罚是错误的。针对申请人的上述行为，被申请人事实上可以适用住建部《住宅室内装饰装修管理办法》（第110号）（以下简称“办法”）进行处理。因为该《办法》第二条规定：“在城市从事住宅室内装饰装修活动，实施对住宅室内装饰装修活动的监督管理，应当遵守本办法。”而本案中，申请人的房屋属于城市规划区内，而且申请人也只是对住宅进行室内装饰装修，不存在对建筑物主体、承重结合进行拆除、变动情形。既然违反了《办法》的上述规定，若适用《办法》第三十八条第（三）项规定处罚，即：未经原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案，擅自超过设计标准或者规范增加楼面荷载的，在被申请人提供相关超过设计标准或者规范增加楼面荷载的前提下，则对申请人也是处5百元以上1千元以下的罚款。若要按照《办法》第三十九条规定处罚，擅自改变住宅外立面、在非承重外墙上开门、窗的，由城市规划行政主管部门按照《城市规划法》及相关法规的规定处罚。申请人认为，该墙体位于客卫和设备平台之间，而且墙体上本来就有窗户，平台设备本是用于放置空气能的，但由于申请人安装了煤气管道热水器，这一块位置已经不需要安装设备了，申请人将其改为卫生间，根本不会影响城市规划，申请人的行为实质属于小区物业管理范畴，因为申请人与物业签订了房屋装修管理协议，如果有违反协议的，则最多按协议没收2000元保证金，根本不涉及行政处罚事实。二、被申请人作出涉案行政处罚决定书程序根本违法。《中华人民共和国行政处罚法》第六十条规定，行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。本案中，被申请人于2022年10月16日立案调查，于2023年4月11日作出行政处罚决定书。显然已经超过了法定的期限，属于程序违法，亦应予以撤销。三、设备平台包进自家的行为属于小区物业管理的范畴，行政处罚应当保持谦抑性。本案中，申请人将设备平台包进自家的行为，实质上属于小区物业管理的范围。因为该平台实际使用者也是申请人，只是本来将用于放置空气能设备的平台用作卫生间，该利用是行使自己权利的体现。若行使该权利时不损害社会公共利益，即不影响整幢房屋主体或承重结构时，则行政处罚应当保持谦抑性；若行使该权益时损害到他人合法权益的，则亦是通过民事诉讼的方式解决（例：浙江法制报《设备平台包进自家阳台，空调外机放隔壁》法院：行使权利时不得损害他人合法权益，海宁法院一审、嘉兴中院二审的一起相邻关系纠纷案）。申请人在改建过程中，也问过物业，但物业当时没有正面回答是否可以这样改建。为此申请人在敲墙时，物业也没有及时制止。该事实本来是由物业管理的范畴，不能因为物业的管理问题，最终要通过行政的手段来解决。综上，该处罚决定书适用法律完全错误，程序不合法，应予撤销。

被申请人辩称：一、申请人认为被申请人适用法律错误，被申请人认为适用法律正确。1、申请人认为，自己拆除的不是建筑主体，是属于住宅内的普通隔墙，此墙只是为了隔断房间与设备平台。但从被申请人提取的某某小区*幢房屋建筑面积测绘成果书中，证明了申请人房屋的专有部分不包含设备平台，申请人没有路径可以通往设备平台，拆除的墙体系外墙。2、《浙江省房屋使用安全管理条例》（以下简称“条例”）第十条第一款规定，是以列举的方式明确“房屋基础、梁、柱、楼板、承重墙、外墙等”系建筑主体，而非申请人所理解的外墙有建筑主体与非建筑主体之分。3、申请人拆除外墙的违法行为已为龙游县住房和城乡建设局所确认，2022年8月4日龙房物限改（2022）第**号《责令改正违法行为通知书》中已确认了申请人拆除的系外墙，违反了“条例”第十条的规定的事实。4、申请人认为被申请人的违法行为事实上可以适用住建部《住宅室内装饰装修管理办法》（以下简称“办法”）进行处理。根据《中华人民共和国立法法》的规定，“条例”系地方性法规，“办法”为部门规章，在《中华人民共和国行政诉讼法》规定中“条例”是应当适用，“办法”为参照适用，“条例”和“办法”都对同一违法行为作出了罚款的处罚，只是处罚的幅度不同，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“……。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”的规定；同时，申请人的违法行为可以适用《建设工程质量管理条例》的第十五条和第六十九条的规定，其罚款幅度与“条例”是一致的，且《建设工程质量管理条例》系行政法规，其效力等级高于“办法”且是“新法”，“条例”的规定是对《建设工程质量管理条例》规定的具体化。故，对申请人违法行为的处罚适用“条例”是正确的。申请人认为可以适用“办法”第三十八条或第三十九条的规定进行处罚，但申请人拆除外墙的违法行为根本不符合上述条款所规定的构成要件，不能适用。因此，申请人对建筑主体之外墙进行拆除的违法行为已为龙游县住房和城乡建设局《责令改正违法行为通知书》所确认，根本不是申请人所述的“擅自改变住宅外立面、在非承重外墙上开门、窗的”的行为，而是对外墙的拆除，被申请人认定其违反了“条例”第十条第一款的规定，定性准确，故被申请人适用“条例”第三十七条的规定对其处罚是适当的。申请人接到《责令改正违法行为通知书》后，拒不改正违法行为，被申请人根据自由裁量权标准对其处以人民币70000.00元的罚款，适用法律正确，裁量适当。二、被申请人作出行政处罚决定程序合法。1、2022年9月8日，被申请人接龙游县住房和城乡建设局案件移送函（龙住建案移〔2022〕**号），函称龙游县住房和城乡建设局工作人员于2022年7月29日在巡查中发现申请人将浙江省衢州市龙游县东华街道某某小区*幢*单元***室设备平台处房屋外墙拆除。后因案件移送材料不齐全，被申请人向龙游县住房和城乡建设局函告要求补充相关证据材料。2022年10月10日，龙游县住房和城乡建设局将该案件补充材料函送达被申请人，申请人的行为涉嫌违反《浙江省房屋使用安全管理条例》第十条第一款“住宅房屋装修不得拆除、变动房屋基础、梁、柱、楼板、承重墙、外墙等建筑主体或者承重结构，不得超过原设计标准增加房屋使用荷载。”之规定，被申请人于2022年10月16日立案调查。立案后，被申请人即指派有执法资格的执法人员对申请人的违法行为进行调查，并履行了法定告知义务，保障了申请人的合法权利。2022年12月17日被申请人向申请人送达了衢龙东综执罚听告字〔2022〕第100***号《行政处罚（听证类）告知书》，申请人于2022年12月22日提交书面听证申请，要求听证。被申请人于2023年1月19日组织听证庭并向申请人送达衢龙东综执听通字〔2023〕第100***号《听证通知书》，告知申请人听证庭组成人员及享有的权利、义务，并于2023年2月8日在被申请人处举行听证，2023年2月15日听证庭出具听证报告。其间，被申请人两次申请获批准办案期限延期共90日，至2023年4月11日作出行政处罚决定书，被申请人处罚程序合法；2、被申请人于2022年12月17日告知申请人听证的权利及要求听证的期限，2023年2月15日听证庭出具听证报告，即2022年12月15日至2023年2月15日的听证期间应从行政处罚办案期限内扣除；3、被申请人于2023年1月3日申请30日的办案期限延期，再于2023年4月8日被申请人集体讨论再次延期60日，办案期限的延期申请符合法律的规定。综上，本案办案期限经延期共计180天，自2022年10月16日至2022年12有17日计62天，2023年2月15日至2023年4月11日计55天，合计办案时间为117天，作出处罚决定。被申请人作出行政处罚程序合法，没有超过办案期限；再者，超过法定办案期限不是撤销行政处罚决定的理由。三、申请人拆除外墙行为是本案行政处罚的根本原因，而把设备平台包进自家的行为是另外一个违法行为，是应当按照《城市规划法》及相关法规规定处罚的行为。根据被申请人调查所得，该设备平台不属申请人房屋的专有部分，也没有公摊进各业主的房屋建筑面积内，没有计入房屋建筑面积，平台层建设设计指标不具有居住使用的功能，申请人对之进行装修及改变用途，作为卫生间使用，显然违反了《城市规划法》及相关法规规定，申请人认为行政处罚应当保持谦抑性，不予处罚，是荒谬的。因此，被申请人对申请人作出罚款七万元的行政处罚决定，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，符合裁量基准，请求维持。

经审查，2022年7月29日，龙游县住房和城乡建设局巡查发现，申请人在2022年6月将其某某小区*-*-***房屋北侧设备平台处房屋外墙拆除。2022年8月4日龙游县住房和城乡建设局向申请人送达《责令改正违法行为通知书》，要求申请人将原设备平台房屋外墙恢复原状。8月15日，龙游县住房和城乡建设局前往案涉小区进行责令改正情况复查，现场复查结果为：申请人仍在装修，未对设备平台处房屋外墙进行整改。同年9月8日，被申请人接收龙游县住房和城乡建设局案件移送函（龙住建案移〔2022〕**号），因案件移送材料不齐全，被申请人向龙游县住房和城乡建设局函告要求补充相关证据材料。后龙游县住房和城乡建设局将该案件补充材料函送达被申请人。因申请人的行为涉嫌违反《浙江省房屋使用安全管理条例》第十条第一款“住宅房屋装修不得拆除、变动房屋基础、梁、柱、楼板、承重墙、外墙等建筑主体或者承重结构，不得超过原设计标准增加房屋使用荷载。”之规定，被申请人于2022年10月16日立案调查。立案后，被申请人指派执法人员对申请人的违法行为进行现场调查，并于10月21日向证人姜某某调查询问，10月24日向申请人翁某某调查询问。2022年12月17日被申请人向申请人送达《行政处罚（听证类）告知书》（衢龙东综执罚听告字〔2022〕第100002号），告知申请人拟作出的行政处罚及享有陈述、申辩、要求听证的权利。同年12月22日，申请人提交书面听证申请。2023年1月6日，被申请人向申请人送达《听证通知书》（衢龙东综执听通字〔2023〕第100***号），告知申请人听证庭组成人员及享有的权利、义务。2023年1月17日，听证员赖国芳认为其与案件当事人存在其他关系，可能影响案件听证的公平性，向被申请人提交《听证回避申请》。2023年1月19日，被申请人决定组织听证并向申请人送达《听证通知书》（衢龙东综执听通字〔2023〕第100***号）。2023年2月8日，听证在被申请人处举行，同年2月15日，听证庭出具听证报告。其间，被申请人于2023年1月3日获批准延长办案期限30日，2023年4月8日经被申请人集体讨论获批再次延长办案期限60日。2023年4月10日，被申请人依据《浙江省房屋使用安全管理条例》第三十七条和《浙江省住房和城乡建设系统行政处罚裁量基准（2018 版）》（处罚序号“81”权力基本码“处罚-04374-000”）规定，作出衢龙东综执罚决字〔2022〕第100***号行政处罚决定，认定申请人违反《浙江省房屋使用安全管理条例》第十条第一款规定，给予罚款柒万元的行政处罚。4月14日，行政处罚决定书已依法送达。

以上事实，有申请人提供的申请人身份证复印件、《行政处罚决定书》复印件（衢龙东综执罚决字〔2022〕第100***号）、《住宅室内装饰装修管理办法》复印件1份；被申请人提供的统一社会信用代码证复印件、法定代表人证明书及法定代表人身份证复印件各1份，授权委托书及受委托人身份证复印件各1份、龙游县异地搬迁安置某某小区购房合同复印件1份、立案审批表1份、呈请集体讨论审批表1份、重大案件集体讨论记录1份、案件调查终结报告1份、行政处罚告知审批表1份、行政处罚决定审批表1份、关于《翁某某违法进行房屋装修案》的法制审核意见书1份、关于《翁某某涉嫌房屋使用安全责任人和房屋装修经营者违法进行房屋装修案》的法制审核意见书1份、《行政处罚决定书》（衢龙东综执罚决字〔2022〕第100***号）及其送达回证1份、《行政处罚（听证类）告知书》及其送达回证1份、听证申请书1份、《听证通知书》及其送达回证1份（1月6日）、听证回避申请书1份、《听证通知书》及其送达回证1份（1月19日）、听证笔录1份、《听证报告书》1份，呈请延期审批表、呈请案件集体讨论审批表及重大案件集体讨论记录各1份，案件移送函1份及案件移送材料（现场勘查记录1份、责令改正违法行为通知书及送达回证、留置送达照片各1份、责令改正情况复查记录1份、现场照片8张、某某小区*-*-***平面图纸1份），《关于某某小区违法进行房屋装修案当事人江某某、翁某某整改标准征询意见函》及《关于某某小区违法进行房屋装修案当事人江某某、翁某某整改标准征询回复函》各1份，关于补充相关证据的函、补充材料移送函及移送材料交接单各1份，对翁某某的调查询问笔录1份、对姜某某的调查询问笔录1份、现场勘验（检查）笔录1份、案涉房屋竣工图1份、房屋建筑面积测绘成果书1份、某某小区住宅装饰装修管理服务协议及某某小区住宅装饰装修管理办法各1份、装修申请表及某某小区阳台封包承诺书各1份、房屋养水试验确认单2张、装修违章整改通知书1份、某某小区装修检查记录表1份及现场拍摄照片7张、某某小区业主群1号楼微信聊天截图5张等证据证实。本机关依法调取了某某小区8号楼结构图纸1份、浙江省某某建设集团有限公司出具的情况说明1份。

本机关认为：根据《浙江省房屋使用安全管理条例》和《龙游县人民政府关于龙游县龙洲街道等五个乡镇（街道）相对集中行使行政处罚权的通告》（龙政通74号）的规定，被申请人具有对本辖区内房屋使用安全监督管理的职责。被申请人接到龙游县住房和城乡建设局《案件移送函》（龙住建案移〔2022〕**号）及《补充材料移送函》后，于2022年10月16日立案调查。本案的争议焦点在于申请人拆除某某小区*幢*单元***室房屋北侧设备平台处房屋外墙的行为是否构成“拆除、变动房屋基础、梁、柱、楼板、承重墙、外墙等建筑主体或者承重结构”。

关于事实认定，申请人破坏的墙体系围护建筑房屋，且能使建筑房屋形成室内、室外的分界构件，属于建筑主体的外墙。被申请人认定申请人拆除*幢*单元***室房屋北侧设备平台处房屋外墙的行为准确。适用法律方面，《浙江省房屋使用安全管理条例》第十条第一款规定：“住宅房屋装修不得拆除、变动房屋基础、梁、柱、楼板、承重墙、外墙等建筑主体或者承重结构，不得超过原设计标准增加房屋使用荷载。”具体到本案，申请人拆除的房屋北侧设备平台处的外墙，既符合上述规定的“外墙”，也符合“建筑主体”的认定。因此，被申请人依据《浙江省房屋使用安全管理条例》第三十七条规定，参照《浙江省住房和城乡建设系统行政处罚裁量基准（2018版）》（处罚序号“81”权力基本码“处罚-04374-000”）规定：“住宅房屋装修拆除、变动房屋基础、梁、柱、楼板、承重墙、外墙等建筑主体或者承重结构，超过原设计标准增加房屋使用荷载。未在规定期限内改正完毕，未造成不良后果或不良影响的，责令限期改正，处7万元以上8万元以下罚款。”作出衢龙东综执罚决字〔2022〕第100***号行政处罚决定，认定事实准确、适用依据正确。

关于办案程序。2022年9月8日，被申请人接收龙游县住房和城乡建设局案件移送函（龙住建案移〔2022〕**号），因案件移送材料不齐全，被申请人向龙游县住房和城乡建设局函告要求补充相关证据材料。后龙游县住房和城乡建设局将该案件补充材料函及相关补充材料送达被申请人，被申请人于2022年10月16日立案调查。被申请人经过调查取证、集体讨论等程序，于2022年12月17日向申请人送达《行政处罚（听证类）告知书》（衢龙东综执罚听告字〔2022〕第100***号），告知申请人拟作出的行政处罚及享有陈述、申辩、要求听证的权利。同年12月22日，申请人提交书面听证申请。2023年1月6日，被申请人向申请人送达《听证通知书》（衢龙东综执听通字〔2023〕第100***号），告知申请人听证庭组成人员及享有的权利、义务。2023年1月17日，听证员赖某某认为其与案件当事人存在其他关系，可能影响案件听证的公平性，向被申请人提交《听证回避申请》。2023年1月19日，被申请人决定组织听证并向申请人送达《听证通知书》（衢龙东综执听通字〔2023〕第100***号）。2023年2月8日，举行听证，同年2月15日，听证庭出具听证报告。同年4月10日被申请人作出衢龙东综执罚决字〔2022〕第100***号行政处罚决定书，并于4月14日送达申请人。其间，被申请人依据《住房和城乡建设行政处罚程序规定》第二十九条规定：“执法机关应当自立案之日起九十日内作出行政处罚决定。因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本机关负责人批准，可以延长三十日。案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出行政处罚决定的，应当由本机关负责人集体讨论决定是否再次延期，决定再次延期的，再次延长的期限不得超过六十日。案件处理过程中，听证、检测、检验、鉴定等时间不计入前款规定的期限。”于2023年1月3日获批准延长办案期限30日，2023年4月8日经被申请人集体讨论获批再次延长办案期限60日，故本案不存在超期办理的情况，因此，被申请人作出处罚决定程序合法。

综上，被申请人作出的行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，程序合法、适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，本机关决定如下：

维持被申请人龙游县东华街道办事处于2023年4月10日作出的衢龙东综执罚决字〔2022〕第100***号行政处罚决定。

如不服本决定的，可自收到本决定书之日起15日内向浙江省衢州市柯城区人民法院提起行政诉讼。